ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA | liderancamilitar

A administração pública é um campo complexo que envolve diversas abordagens e modelos. Compreender esses modelos é fundamental para os gestores, pois influencia diretamente a maneira como as organizações governamentais são estruturadas e operam.

A compreensão dos modelos de administração pública é crucial para o aprimoramento da eficiência e eficácia no serviço público. Cada modelo conta um pouco da história da gestão pública ao longo dos séculos, trazendo consigo uma filosofia única que molda a tomada de decisões, a alocação de recursos e a interação entre os órgãos governamentais.

Ao entender essas abordagens e como se dá cada forma de atuação, os servidores públicos podem contribuir para a construção de instituições mais ágeis, transparentes e alinhadas com as necessidades da sociedade.

Para entender como o poder acontece na prática, vamos detalhar cada um dos três modelos de administração pública: patrimonialista, burocrático e gerencial.

Patrimonialista

Muito presente em Estados absolutistas (onde havia a concentração de poder na mão de monarcas), o modelo patrimonialista é marcado pela personalização do poder, onde o Estado é tratado como uma extensão dos interesses pessoais dos governantes.

No patrimonialismo, um grupo pequeno detém as melhores posses e terras e a administração pública é caracterizada pelo nepotismo, corrupção e falta de distinção entre o patrimônio público e privado.

As principais características do modelo patrimonialista incluem a centralização do poder, o clientelismo e a ausência de profissionalismo na gestão pública. Essa abordagem desconsidera a separação entre os interesses pessoais dos governantes e o bem comum.

o modelo patrimonialista, a gestão pública opera de maneira centralizada e pouco estruturada. O poder é concentrado nas mãos das autoridades, resultando em decisões tomadas com base em critérios subjetivos e relações pessoais. A falta de profissionalismo e transparência permite a disseminação da corrupção, comprometendo a eficácia na utilização dos recursos públicos.

Além disso, a ausência de mecanismos para fiscalização e accountability contribui para a perpetuação de práticas prejudiciais ao desenvolvimento socioeconômico.

Burocrático

O modelo burocrático, proposto pelo sociólogo alemão Max Weber, é baseado na ideia de uma administração impessoal e eficiente. Nele, a burocracia é vista como uma forma organizacional capaz de garantir a aplicação consistente das leis e normas.

Quais são os princípios do modelo burocrático?

Os princípios do modelo burocrático incluem a racionalidade, a impessoalidade, a hierarquia e a especialização. Essa abordagem busca eliminar o favoritismo e a arbitrariedade, promovendo a justiça e a igualdade no serviço público.

Como o modelo burocrático funciona?

O modelo burocrático, idealizado por Weber, é pautado na estrutura hierárquica e na aplicação imparcial das normas. As decisões são baseadas em critérios racionais e objetivos, minimizando a subjetividade na gestão pública.

A burocracia, nesse contexto, atua como instrumento para garantir a igualdade no tratamento dos cidadãos. No entanto, a rigidez e a excessiva formalidade podem resultar em lentidão nos processos decisórios, sendo necessário um equilíbrio para preservar a eficiência e agilizar processos burocráticos.

Gerencial

Muito discutido nas últimas décadas, o modelo gerencial busca incorporar práticas novas na administração pública, visando a eficiência e a inovação. Ele destaca a importância da gestão por resultados, flexibilidade e participação social.

Os princípios do modelo gerencial incluem a descentralização, a orientação para resultados, a participação cidadã e a busca por parcerias público-privadas. Essa abordagem visa modernizar a gestão pública e promover a accountability.

O modelo gerencial busca uma abordagem mais flexível e orientada para resultados. A descentralização de poder permite a tomada de decisões mais ágeis, favorecendo a adaptação a mudanças rápidas. A gestão por resultados enfatiza a eficiência na entrega de serviços públicos, garantindo que as ações governamentais estejam alinhadas com metas claras e mensuráveis.

A participação cidadã e as parcerias público-privadas fortalecem a legitimidade das ações governamentais, envolvendo a sociedade no processo de tomada de decisões e promovendo a inovação na gestão pública. Esse modelo, quando bem implementado, contribui para uma administração mais ágil, transparente e eficaz.

Conceito na Visão de Estado

A administração pública (ou gestão pública) se define como o poder de gestão do Estado, no qual inclui o poder de legislar e tributar, fiscalizar e regulamentar, através de seus órgãos e outras instituições; visando sempre um serviço público efetivo. A administração se define através de um âmbito institucional-legal, baseada na Constituição, leis e regulamentos. Originou-se na França, no fim do século XVIII, mas só se consagrou como ramo autônomo do direito com o desenvolvimento do Estado de Direito. Teve como base os conceitos de serviço público, autoridade, poder público e especialidade de jurisdição.

Os princípios norteadores da administração pública e do próprio direito administrativo foram os da separação das autoridades administrativas e judiciária; da legalidade; da responsabilidade do poder público; e, decisões executórias dos atos jurídicos, emitidos unilateralmente.

Um problema comum na administração pública é que as decisões executórias, através das criadas autoridades administrativas (criadas através da separação destas das autoridades judiciárias, o que foi um dos princípios norteadores dessa atividade), frequentemente conferem privilégios à administração pública, contrapondo-se ao ideal de igualdade perante a lei. Essas prerrogativas e privilégios que lhe são outorgadas, permitem-lhe assegurar a supremacia do interesse público sobre o particular.

É importante, assim, que decorra da lei o fundamento para as decisões administrativas.

Recebe a designação de "reforma administrativa" o uso deliberado de autoridade e influência na aplicação de novas medidas a um sistema administrativo para alterar seus objetivos, estruturas organizacionais e procedimentos com o objetivo de aumentar a qualidade, eficiência e eficácia no desenvolvimento dos serviços prestados.

Regimes de contratação de pessoal

Entre o pessoal da administração pública há diferenças importantes relativamente ao direito pertinaz ao exercício da função, diferenças estas que variam em razão do regime jurídico no qual se insere o agente público; chama-se regime estatutário do exercente de cargo público, e as bases deste regime são as mesmas do regime jurídico-administrativo comum. O servidor público - denominação concedida ao ocupante de cargo público, logo submetido a regime estatutário - se distingue do empregado público, que, apesar de também ser espécie do gênero agente público, é regido pela legislação contratual trabalhista (no Brasil, por exemplo, o empregado público mantém suas relações jurídicas com base na Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) - daí o neologismo celetista).

Para alguns doutrinadores brasileiros, a administração pública é conceituada com base em dois aspectos: objetivo (também chamado material ou funcional) e subjetivo (também chamado formal ou orgânico).

Sentido objetivo, material ou funcional (de atividade): a administração pública é a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos, sob regime jurídico de direito público. Neste sentido, a administração pública compreende atividades de intervenção, de fomento, o serviço público e o poder de polícia.

Sentido subjetivo, formal ou orgânico (de pessoa): a administração pública é o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes, aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Neste sentido, a administração pública pode ser direta, quando composta pelos entes federados (União, os estados, o Distrito Federal e os municípios), ou indireta, quando composta pelas entidades autárquicas, fundacionais, sociedades de economia mista e empresas públicas.

Administração tributária

Administração tributária, enquanto saber vinculado ao conhecimento científico de administração, é o negócio público associado à estruturação e articulação de meios estatais em torno de processos que visam à obtenção de rendas em favor da esfera pública mediante a exploração econômica de bases tributárias que sustentem os seus objetivos e propósitos.

O Poder Constituinte, ciente da importância do tema, concedeu à administração tributária status constitucional, prevendo precedência administrativa, essencialidade ao funcionamento do Estado e recursos prioritários para realização das suas atividades. Cabe à administração tributária prover o Estado com os recursos financeiros necessários ao funcionamento das instituições do três Poderes da República, bem como à implementação das políticas públicas.

Administração direta e indireta

Administração direta é aquela composta por órgãos públicos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os próprios organismos dirigentes, seus ministérios, secretarias, além dos órgãos subordinados. Não possuem personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa e cujas despesas são realizadas diretamente através do orçamento da referida esfera. Caracterizam-se pela desconcentração administrativa, que é uma distribuição interna de competências, sem a delegação a uma pessoa jurídica diversa.

Administração indireta é aquela composta por entidades com personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa e cujas despesas são realizadas através de orçamento próprio. São exemplos as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. A administração indireta caracteriza-se pela descentralização administrativa, ou seja, a competência é distribuída de uma pessoa jurídica para outra. São essas as características das entidades pertencentes à administração indireta:

Autarquias: serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada;
Fundação pública: a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes;
Empresa pública: a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, com criação autorizada por lei específica para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência (Eventualidade) ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.

Empresas controladas pelo Poder Público podem ou não compor a Administração Indireta, dependendo de sua criação ter sido ou não autorizada por lei. Existem subsidiárias (é uma espécie de subdivisão de uma empresa que se encarrega de tarefas específicas em seu ramo de atividade) que são controladas pelo Estado, de forma indireta, e não são sociedades de economia mista, pois não decorreram de autorização legislativa. No caso das que não foram criadas após autorização legislativa, elas só se submetem às derrogações do direito privado quando seja expressamente previsto por lei ou pela Constituição Federal de 1988, como neste exemplo: "Art. 37. XVII, CF - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público".

Agências reguladoras e executivas

As agências executivas e reguladoras fazem parte da administração pública indireta, são pessoas jurídicas de direito público interno e consideradas como autarquias especiais. Sua principal função é o controle de pessoas privadas incumbidas (encarregadas) da prestação de serviços públicos, sob o regime de concessão ou permissão.

Agências reguladoras

As agências reguladoras são autarquias de regime especial, que regulam as atividades econômicas desenvolvidas pelo setor privado. Tais agências têm poder de polícia, podendo aplicar sanções (punição pela violação de uma lei, "pena"). Possuem certa independência em relação ao Poder Executivo, motivo pelo são chamadas de "autarquias de regime especial". Nota-se que a Constituição Federal faz referência a "órgão regulador", não utilizando o termo "agência reguladora". Sendo "autarquias de regime especial", tais agências detêm prerrogativas (Privilégio atribuído a alguém pelo seu cargo) especiais relacionadas à ampliação de sua autonomia gerencial, administrativa e financeira. Embora tenham função normativa, não podem editar atos normativas primários (leis e similares), mas tão somente atos secundários (instruções normativas).

Sua função é regular a prestação de serviços públicos, organizar e fiscalizar esses serviços a serem prestados por concessionárias ou permissionárias (Empresa que recebeu a concessão/ consentimento/ licença para realizar algum serviço), com o objetivo garantir o direito do usuário ao serviço público de qualidade. Não há muitas diferenças em relação à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado.

Essas entidades podem ter as seguintes finalidades básicas:

Fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAQ, ANATEL);
Fomentar (Estimular/ Despertar) e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE);
Regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas (ANP);
Exercer atividades típicas de estado (ANA, ANVISA e ANS).
Agências executivas

São pessoas jurídicas de direito público ou privado, ou até mesmo órgãos públicos, integrantes da Administração Pública Direta ou Indireta, que podem celebrar contrato de gestão com objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de serviços públicos. O poder público poderá qualificar como agências executivas as autarquias e fundações públicas que com ele estabeleçam um contrato de gestão (CF, art. 37, § 8º) e atendam a outros requisitos previstos na Lei 9.649/1998 (art. 51).

O contrato de gestão celebrado com o Poder Público possibilita a ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira das entidades da Administração Indireta. Tem por objeto a fixação de metas de desempenho para a entidade administrativa, a qual se compromete a cumpri-las, nos prazos acordados. Celebrado o requerido contrato, o reconhecimento à respectiva autarquia ou fundação pública como agência executiva é concretizado por decreto. Se a entidade autárquica ou fundacional descumprir as exigências previstas na lei e no contrato de gestão, poderá ocorrer sua desqualificação, também por meio de decreto.

Seu objetivo principal é a execução de atividades administrativas. Nelas há uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. São requisitos para transformar uma autarquia ou fundação em uma agência executiva:

Tenham planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;
Tenham celebrado contrato de gestão com o ministério supervisor.

Podemos citar como exemplos como agências executivas o INMETRO (uma autarquia) e a ABIN (apesar de ter o termo "agência" em seu nome, não é uma autarquia, mas um órgão público).

a) Legalidade

A ideia principal é que a Administração deve seguir a lei para pautar suas ações. No entanto, esse princípio difere do direito fundamental disposto no art. 5º, II que dita que

ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.

A Administração Pública somente poderá agir de acordo com o que a lei regula, isto é, só pode fazer aquilo que está permitido, o que não estiver descrito, ou o se houver alguma lacuna, a Administração não poderá agir sem prévia autorização legal. Concluindo, o particular pode agir ou fazer qualquer coisa no caso de não haver previsão legal, enquanto que a Administração não.

b) Impessoalidade

Esse princípio determina que a Administração não pode deixar transparecer nenhum traço de pessoalidade em sua atuação. Um exemplo de sua operacionalização esta descrita no § 1º do art. 37 da Constituição:

§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

c) Moralidade

Segundo Lenza (2012, p.1279), a Administração Pública, sem esquecer de outros,“[...] deve agir com boa -fé, sinceridade, probidade, lhaneza, lealdade e ética”.

d) Publicidade

Este princípio se confunde com ações de transparência, isto é, o Estado tem o dever de publicizar e dar publicidade de todos os seus atos e documentos que não estejam sob sigilo (Lei 12.527/2011).

e) Eficiência

A Administração deve atuar com excelência de forma que suas atividades sejam o mais produtivas, organizadas, eficientes possíveis trabalhando de forma racional e econômica suas atividades e procedimentos buscando uma melhor prestação de serviço público.

Em meio a esses modelos, é essencial que os servidores públicos compreendam as diferentes formas pela qual a administração pública foi exercida ao longo da história. Com essa visão, é possível caminhar rumo a modelos que valorizam a participação social e sistemas cada vez mais democráticos e descentralizados.

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